Perustelut
Hankinnan kohde
Keski-Uudenmaan hyvinvointialue (jatkossa hankintayksikkö) julkaisi 1.4.2025 ikääntyneiden ja suun terveyden palvelujen hankinta allianssimallilla -hankintailmoituksen (osallistumispyynnön). Hankinnassa noudatetaan lakia julkisista hankinoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016, jatkossa hankintalaki). Hankintailmoitus julkaistiin julkisten hankintojen ilmoituskanavissa Tarjouspalvelut.fi, www.hankintailmoitukset.fi ja www.ted.europa.eu.
Hankinta on hankintalain liitteen E mukainen sosiaali- ja terveyspalveluhankinta. Hankintamenettelynä oli kilpailullinen neuvottelumenettely.
Hankinnan kohde oli jaettu kahteen osa-alueeseen: Ikääntyneiden palvelut ja suun terveydenhuollon palvelut. Kukin ehdokas tai ehdokasryhmittymä jätti yhden osallistumishakemuksen osa-aluetta kohden.
Määräaikaan 7.5.2025 mennessä saapui 11 hakemusta yhteensä 8 ehdokkaalta siten, että ikääntyneiden osa-alueelle saapui 6 hakemusta ja suun terveydenhuollon osa-alueelle 5 hakemusta. Osallistumispyynnössä mainitun mukaisesti hankintayksikön tavoitteena oli kutsua neuvotteluihin 3–5 vähimmäisvaatimukset täyttävää tarjoajaa kummallekin osa-alueelle. Osallistumishakemusten arvioinnin perusteella kutsuttiin neuvotteluihin kummallekin osa-alueelle 4 tarjoajaa, joista yksi oli jättänyt hakemuksen molempiin osa-alueeseen.
Valittujen tarjoajien kanssa pidettiin tarjousneuvottelut 26.5.- 8.9.2025 välisenä aikana. Tavoitteena oli lopullisen tarjouspyynnön julkaiseminen syksyn 2025 aikana.
Hankintamenettelyn keskeyttäminen
Hankintalain 125 §:n mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.
Oikeuskäytännön mukaan hankintamenettelyn keskeyttämistä ei ole pidetty julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun tarjouskilpailun keskeyttäminen perustui todellisiin syihin (esim. KHO 28.9.2006 taltio 2514).
Hankintalain 125 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä säilyy muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin.
Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Oikeuskäytännössä todelliseksi ja perustelluksi syyksi on katsottu mm., että hankintailmoitus on osoittautunut virheelliseksi tai tulkinnanvaraiseksi.
Keskeytyksen perustelu
Osallistumispyynnössä (s. 4) on todettu allianssitoteutuksen osalta seuraavaa:
”Keusoten hyvinvointialueen ikääntyneiden ja suun terveydenhuollon palveluita on tarkoitus suunnitella ja toteuttaa allianssimallilla. Allianssin muodostavat hankintayksikkö ja valittu tarjoaja tai tarjoajat tai tarjoajien muodostama ryhmittymä, jotka ovat kaikki allianssin sopimusosapuolia.
Allianssimallissa sen sopimusosapuolet:
- sitoutuvat allianssin toimintaperiaatteisiin, yhteistoimintaan ja luottamuksen rakentamiseen sekä jatkuvaan parantamiseen
- muodostavat yhteisen organisaation
- asettavat yhteiset tavoitteet
- sitoutuvat yhteiseen kaupalliseen malliin ja avoimiin kirjoihin (open book) perustuvaan suunnitteluun ja laskutukseen
- jakavat hankkeen hyödyt ja riskit.”
Osallistumispyynnön mukaan hankinnassa muodostetaan yksi allianssi, jonka osapuolina ovat hankintayksikkö ja valittu tarjoaja tai tarjoajat tai tarjoajien muodostama ryhmittymä. Osallistumispyynnön mukaan nämä allianssin sopimusosapuolet muun ohella muodostavat yhteisen organisaation, asettavat yhteiset tavoitteet ja sitoutuvat yhteiseen kaupalliseen malliin.
Kaupallisen mallin yleisinä periaatteina on muiden ohella täydellinen läpinäkyvyys, avoimet kirjat, hinnoittelun perusteiden avaaminen ja läpikäynti.
Hankintamenettelyn aikana tarjoajien kanssa käytyjen neuvottelujen ja Keusoten käyttämien ulkopuolisten asiantuntijajuristien näkemysten perusteella hankinnan toteuttaminen yksi allianssi / kaksi osa-aluetta -mallilla voisi aiheuttaa kilpailuoikeudellisesta (Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohta ja kilpailulain (948/2011) 5 §) näkökulmasta merkittävän riskin tietojen-vaihtokartellin muodostumisesta. Tietojenvaihtokartelliin liittyvien riskien poistaminen edellyttäisi osallistumispyynnössä ilmoitettujen asioiden muuttamista.
Hankintaa koskeva hankintailmoitus ja osallistumispyyntö ovat siten osoittautuneet virheellisiksi ja niitä on muutettava.
Oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksikkö ei saa muuttaa hankintailmoituksessa tai osallistumispyynnössä asetettuja vaatimuksia olennaisesti sen jälkeen, kun hankintailmoitus on julkaistu (esim. Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisu C-298/15, Borta ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2022:1).
Euroopan unionin tuomioistuin on ratkaisukäytännössään (C-298/15, Borta, ECLI:EU:C:2017:266, 70, 71 ja 74 kohdat) todennut, että hankintayksikkö ei voi lähtökohtaisesti muuttaa hankintamenettelyn kuluessa hankinnan olennaisten ehtojen ulottuvuutta. Tarjouspyyntöön tehtävät muutokset eivät saa olla siinä määrin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman näitä muutoksia olisi jättäneet tarjousta.
Korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessä KHO 2022:1 katsonut, että tarjouspyynnössä asetetun hankinnan kohdetta koskevan vaatimuksen poistamisen kesken hankintamenettelyn oli ollut niin olen-nainen muutos tarjouspyyntöön, että hankinnasta olisi tullut käynnistää uusi hankintamenettely. Tarjouspyyntöön tehty muutos oli merkinnyt luopumista hankinnan kohteelle asetetusta ehdottomasta vaatimuksesta. Muutos olisi voinut houkutella potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman muutosta olisi voineet jättää tarjousta. Tätä tuki se, että hankintayksikkö oli markkinaoikeudessa esittänyt tehneensä kysymyksessä olevan muutoksen tarjonnan lisäämiseksi, sekä se, että ilman kyseistä muutosta voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut suljetuksi tarjousten vertailusta tarjouspyynnön vastaisena. Kysymys oli hankinnan kohdetta koskevan vaatimuksen olennaisesta muuttamisesta.
Hankintalain 136 §:n 1 momentin mukaan olennaisena pidetään muutosta, jos muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka, jos ne olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn, olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen tai jotka olisivat tuoneet hankintamenettelyyn lisää osallistujia.
Tarvittavat muutokset tietojenvaihtokartellin muodostumisen estämiseksi lopulliseen tarjouspyyntöön olisivat hankintalain näkökulmasta ei sallittuja olennaisia muutoksia suhteessa osallistumispyynnössä ilmoitettuihin vaatimuksiin. Hankintailmoituksessa ja osallistumispyynnössä asetettuja vaatimuksia ei voi muuttaa kesken hankintamenettelyn, joten hankinta on keskeytettävä.
Yhteenveto
Hankinta on hankintayksikön mukaan syytä kilpailuttaa uudelleen korjatuin sisällöin.
Hankinnan keskeyttämiselle on näin ollen hankintalain 125 §:ssä tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy. Ratkaisu ei vaikuta syrjivästi tarjoajiin.
Tarjousasiakirjojen julkisuus
Hankintayksikön tulee hankintamenettelyn keskeyttämisessä ottaa kantaa myös keskeytettyä menettelyä koskevien asiakirjojen julkisuuteen.
Hankinnan keskeyttämistilanteessa asianosaisen tiedonsaanti-intressi ei koske kilpailevia osallistumishakemuksia tai tarjousasiakirjoja, vaan ainoastaan hankintayksikön keskeyttämispäätöstä ja sen perusteluita. Tämä huomioiden voidaan erityisesti osallistumishakemukset ja tarjousasiakirjat pitää salassa viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella.
Virheelliseksi osoittautunut hankintailmoitus ja osallistumispyyntö tullaan korjaamaan ja hankinta tullaan kilpailuttamaan uudestaan. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta on perusteltua pitää saadut osallistumishakemukset ja tarjousasiakirjat salassa, kunnes hankintapäätös on uuden kilpailutuksen pohjalta tehty.
Ehdotus
Esittelijä
-
Raija Kontio, hyvinvointialuejohtaja, raija.kontio@keusote.fi
Aluehallitus päättää, että
- Hankinta keskeytetään edellä kerrotuilla perusteilla;
- Osallistumishakemukset ja tarjousasiakirjat pidetään salassa edellä kerrotuilla perusteilla ja
- Hankinta käynnistetään uudelleen
Käsittely:
Palvelujohtajat Mari Patronen ja Susanna Pitkänen olivat paikalla alustamassa asiaa ja vastaamassa kysymyksiin.